Regreso
EXPOSICION DE MOTIVOS
La aparición del
petróleo como importante energético encontró al país en condiciones de atraso
político, económico y tecnológico. Los
esfuerzos que en el siglo antepasado se hicieron para aprovecharlo, fueron
incipientes y casi artesanales, aunque fundamentalmente realizados por
venezolanos.
A comienzos del siglo pasado, cuando mundialmente se advierte la extraordinaria significación
del petróleo, las empresas extranjeras se dirigen hacia el país y el
persistente atraso, obligó a dejar en sus manos el recurso, pues se
suponía que tecnológica, legal y
económicamente, estaban en condiciones de desarrollarlo. Sólo en el extranjero
se tenían las técnicas para buscar, extraer y refinar dicha sustancia. De fuera
nos venían las formas de negociaciones para el manejo de las actividades
derivadas del petróleo, todo ello por carecer de reglas especializadas para ese
propósito.
La Ley de Minas regía todos los yacimientos,
incluidos los de hidrocarburos. Es solo en 1918 cuando se dicta un Reglamento
de dicha Ley, especialmente dedicado a hidrocarburos y es en 1920 cuando se
promulga la primera ley de la materia. Formas contractuales habían venido supliendo
esa deficiencia. Lo que podríamos
llamar una inquietud legislativa se inicia con la citada Ley de 1.920. En efecto a partir de ese año se comenzaron
a dictar leyes en fechas: 16 de junio
de 1.921, 9 de junio de 1.922, 18 de julio de 1.925, 18 de junio de 1.928, 17
de junio de 1.935, 5 de agosto de 1936 y 21 de diciembre de 1.938, las cuales,
una tras otra fueron admitiendo y preservando las negociaciones o concesiones
celebradas bajo el imperio de cada una de ellas. Las actividades derivadas del petróleo y demás hidrocarburos se
continuaron rigiendo o regulando por las disposiciones contenidas en dichas
contrataciones. Esto trajo consigo una
proliferación de tratamientos legales que unido al maltrato económico que en
ellas se daba a la Nación, justificó la Reforma Petrolera de 1943, que dio
origen a la Ley de Hidrocarburos de ese mismo año, que todavía nos rige. Esta ley tuvo entre sus méritos y virtudes
unificar el tratamiento legal de los hidrocarburos, permitir las mejoras de la
participación económica de la Nación mediante su propia normativa o mediante la
aplicación de las leyes impositivas. De
esta forma, el tratamiento de los hidrocarburos quedó no solo sujeto a la ley
de la materia sino a toda la legislación nacional.
El país inició una lucha por mejorar los
ingresos económicos que recibía como beneficio de la exportación del petróleo.
La decisión de llegar a repartir el producto petrolero, la mitad para los
concesionarios y la mitad para la Nación, se logró y se superó con la
aplicación de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. La citada Ley de 1943 logró su cometido, y nuevos propósitos
nacionales sobre hidrocarburos debieron ser atendidos por las reformas a la ley
efectuadas en 1955 y 1967, así como por las leyes siguientes: la Ley de Reversión de 1.972; la Ley que
Reserva al Estado la Explotación del
Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos, de 1973; la Ley
Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos,
de 1975; la Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y Otros
Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso de Vehículos Automotores,
de 1998.
Como puede
apreciarse, las normas que rigen las actividades de los hidrocarburos en
Venezuela, se encuentran dispersas en esas diferentes leyes y tal dispersión ha
dificultado su aplicación, existiendo al mismo tiempo, colisión entre unas y
otras; como también han venido derogándose parcialmente en forma expresa o
tácita. Esta situación por si sola, da
origen a la necesidad de dictar una Ley
Orgánica de Hidrocarburos que armonice, ordene y regularice en un solo texto
las materias comprendidas en la referida legislación, lo que evitaría las
frecuentes y complicadas interpretaciones de normas legales contradictorias que
tanto tiempo le restan a la Administración Pública y privada, con la
consiguiente demora en la consecución de los asuntos de su competencia.
A estos
fines, se solicitó a la Asamblea Nacional, habilitara al Presidente de la
República para dictar la Ley Orgánica de Hidrocarburos y a tal efecto, en los
literales d, e, f, g y h, del numeral 2 del Artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la
República Para Dictar Decretos Con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan,
de fecha 13 de noviembre del año 2.000, se autoriza al Presidente, para dictar
la ley solicitada. En tal sentido se ha
elaborado un proyecto de Ley Orgánica de Hidrocarburos con el propósito de
unificar y ordenar el régimen legal de los hidrocarburos.
El
carácter orgánico de la ley viene dado por el Artículo 302 de nuestra
Constitución, el cual establece la reserva al Estado de las actividades
petroleras por razones estratégicas y de conveniencia nacional. La reserva debe
hacerse, según lo dispone el mencionado artículo, mediante ley orgánica. De
igual manera, la ley requiere tal carácter porque se propone derogar otras del
mismo rango, como son la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el
Comercio de los Hidrocarburos y la Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno
de la Gasolina y Otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso de
Vehículo Automotores.
Por otra
parte, se requiere armonizar las disposiciones de esta ley con las del Decreto
con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos publicado en la
Gaceta Oficial Nº 36.793 de fecha 23 de septiembre de 1999. A este efecto, ha prevalecido el criterio de
la coexistencia de ambas leyes orgánicas en razón de que los fines y las
circunstancias que se regulan en las mismas, aun cuando tienen puntos de
coincidencia, al tratar ambas sobre hidrocarburos, sin embargo requieren
tratamientos diferentes por ser el gas un recurso cuya explotación y
comercialización tiene características propias. Su interpretación deberá hacerse en forma armónica y complementaria.
En este
proyecto, se contempla que la exploración en busca de yacimientos de
hidrocarburos, la explotación de dichas sustancias y la recolección, transporte
por vías especiales y almacenamiento primario de ellas, que constituyen las
actividades primarias (corriente arriba), quedan reservadas al Estado. Se reserva de igual manera al Estado, todo
lo relativo a refinerías existentes, así como sus ampliaciones y mejoras
futuras, para garantizar el abastecimiento del mercado interno.
El Estado
podrá realizar dichas actividades, directamente o por medio de empresas de su
exclusiva propiedad, o por empresas mixtas donde posea una participación mayor
del cincuenta por ciento (50%) sobre el capital social y por tanto sus
representantes tengan poder decisorio en todas las operaciones de la empresa
Tratándose
de materia de interés nacional, se ha previsto que la constitución de las
empresas mixtas para la realización de las actividades primarias, requiere de la
autorización previa de la Asamblea Nacional. A esos mismos fines, la ley señala
requisitos mínimos que deben ser cumplidos ineludiblemente en los documentos
constitutivos de dichas empresas.
La ley contempla además que la separación, purificación y transformación
de los hidrocarburos naturales y de los productos obtenidos, realizados con el
propósito de añadir valor a dichas sustancias o productos y la comercialización
de los mismos, (corriente abajo), configuran actividades industriales y
comerciales y pueden ser realizadas por el Estado, por empresas de su exclusiva
propiedad, por empresas mixtas con participación del capital estatal y privado,
en cualquier proporción y por empresas privadas. La ley ha dispuesto que las nuevas refinerías a ser establecidas
dentro del territorio nacional deberán dar cumplimiento a las condiciones en
ella previstas, entre otras, sujetarse a un plan y obtener previamente una
licencia por parte del Ministerio de Energía y Minas, y su objeto estará
dirigido principalmente a la exportación, utilizando tecnología de conversión
profunda y no contaminante.
La participación del capital privado se consagra en la ley, mediante la
posibilidad de integrarse en la constitución de empresas mixtas para la
realización de actividades primarias, así como la de su intervención en las
actividades industriales y comerciales realizadas con hidrocarburos, todo
sujeto al cumplimiento de los requisitos en ella previstos.
El proyecto reitera el principio de la propiedad de la República sobre los
yacimientos de hidrocarburos. Esta reiteración es tanto un homenaje a nuestro
Libertador, quien visionariamante, así lo estableció en Quito el día 24 de
octubre de 1.829, como un requerimiento de orden económico y político.
Efectivamente, por primera vez, nuestra ley fundamental consagra
expresamente la propiedad de la República sobre los yacimientos mineros y de
hidrocarburos existentes en el país.
Así el Artículo 12 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela establece que los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera
que sea su naturaleza , existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del
mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental,
pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto
inalienables e imprescriptibles. El
proyecto de ley recoge el texto constitucional
y consagra además la propiedad de la República sobre los yacimientos que
se encuentren dentro de las fronteras patrias. Esto, en razón de que con tal delimitación
se comprenden áreas derivadas de la celebración de tratados internacionales con
países circunvecinos.
. Del principio de propiedad de la
República sobre los yacimientos de hidrocarburos, se derivan importantes
consecuencias, como son las de que el Estado puede explotar directamente esos
recursos, regular su explotación velando siempre por los intereses nacionales y
cuando las referidas actividades sean realizadas por otras personas, tiene el
derecho a obtener de éstas una participación o regalía sobre el recurso
explotado.
La ley declara de utilidad pública, las actividades contempladas en
ella, así como las obras que su manejo requiera y dispone que estén dirigidas de manera especial al
desarrollo nacional y al beneficio colectivo y se realicen, atendiendo a la
defensa y uso racional del recurso y a la conservación del medio ambiente.
Es de observar que la ley ordena al Ejecutivo Nacional determinar las
medidas que propicien la formación de capital nacional y su participación en
las actividades señaladas en ella, así como establecer las medidas necesarias
para que los bienes y servicios de origen nacional concurran en condiciones de
transparencia y no desventajosa en el desarrollo de proyectos relacionados con
dichas actividades.
Se reafirma la competencia que con carácter nacional le otorga la Ley
Orgánica de la Administración Central al Ministerio de Energía y Minas en
cuanto a la administración de los hidrocarburos y le confiere el derecho y la
obligación de realizar, planificar, vigilar, inspeccionar y fiscalizar todas
las actividades cuando sean ejercidas por otras personas. La ley también desarrolla el derecho de
fiscalizar las operaciones que causen impuestos, tasas y contribuciones, así como
las contabilidades de las personas que las realicen. Se prevé la dotación de recursos al Ministerio para el
cumplimiento de sus funciones.
Se ordena que las actividades a que se refiere la ley deberán realizarse
conforme a las normas de seguridad y protección ambiental que le fueren aplicables
y a las prácticas científicas y técnicas disponibles para el mejor manejo,
aprovechamiento y uso racional del recurso.
La ley establece que el Ejecutivo Nacional dictará la reglamentación
necesaria para la industrialización de los hidrocarburos en el país y determina
que aquella deberá contener, entre otras disposiciones, las medidas que
propendan a desarrollar parques industriales alrededor de las refinerías y en
zonas donde se facilite el suministro de hidrocarburos; que las refinerías y
plantas procesadoras de éstos garanticen el suministro de las materias primas
disponibles; que los precios y condiciones de suministro de las materias primas
permitan la formación de empresas eficientes y competitivas, y que las empresas
que realicen actividades de industrialización de hidrocarburos en el país,
fomenten a su vez la industrialización aguas abajo de los insumos por ellas
producidos.
Se prevé que el transporte, suministro, distribución y expendio de los
hidrocarburos, destinados directa o indirectamente al consumo colectivo,
constituyen un servicio público y que el Ejecutivo Nacional por órgano del
Ministerio de Energía y Minas, fijará sus precios y decidirá lo que fuere
necesario para garantizar la eficiencia del servicio y evitar su interrupción.
En relación con la gestión del comercio exterior de los hidrocarburos
naturales y de los productos derivados, se pauta que esta se realice conforme a
la política y los lineamientos que dicte el Ejecutivo Nacional por órgano del
Ministerio de Energía y Minas. Se ha
establecido en tal sentido, la necesidad de respetar en cualquier negociación
en materia de hidrocarburos las decisiones que adopte la República originadas
en acuerdos y tratados internacionales, por ella celebrados, sobre la indicada
materia.
La ley determina el régimen de regalía mediante el cual la República ha
de percibir un porcentaje del total de la producción. De esta manera queda
definido por anticipado el monto a ser percibido, sin la posibilidad de que
dicho porcentaje pueda ser negociado, como se venía haciendo para compensar las
actividades realizadas en yacimientos de baja producción, cuestión que se
logrará en un futuro mediante la adecuación del Impuesto Sobre la Renta. Se establece la posibilidad para el Estado,
supeditado a su propia elección, de recibir el monto que le corresponda por
regalía, en dinero efectivo a precio de mercado o en especie. Se contemplan además los impuestos de
superficie y ocupación, los cuales revisten un carácter mas instrumental que
fiscal.
Se ratifica la competencia del Ministerio de Energía y Minas para
sancionar las faltas cometidas en el desarrollo de las actividades. La ley determina los márgenes dentro de los
cuales deben ser impuestas las sanciones pecuniarias. De igual forma, se ordena ex lege la apertura de los
procedimientos en contra de los funcionarios sobre quienes pueda recaer
responsabilidad con relación a sus obligaciones y se fijan los plazos para
realizar las actuaciones tendentes a determinar su responsabilidad.
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